二、君主立宪制度
光荣革命前一百多年间英国国运的波浪型趋势显示：国内政治制度的运行良好与否攸关一国国际地位的强弱。当英国王权与英国议会相互谅解之时，英国便能推行积极有效的对外战略，而当双方无法协调相互矛盾之时，英国也很难在国际舞台上有所作为。16世纪下半叶，女王伊丽莎白一世正是凭借英国民众的普遍拥戴和英国议会的衷心支持才敢于起而对抗西班牙；而英吉利共和国之所以能强盛一时，其重要原因是它本身就与议会浑然一体；至于护国主时期(1653—1660)，克伦威尔干脆解散了“残阙议会”，实行不受任何国内政治拘束的独裁统治，因此也不存在行政权与立法权的对抗。相反的情况是，斯图亚特王朝和复辟王朝始终无法处理好与议会的关系，致使其当政时的英国在国际上碌碌无为，直至其王朝统治两度被推翻。
作为外来者的威廉三世无望取得伊丽莎白一世那样的拥戴，也无力建立克伦威尔那样的独裁，他欣然入主英国的目的全然是为了利用英格兰的财富和陆海军力量来对抗法国，作为交换，他愿意充分尊重英国国民的政治意愿。而英国民众既然不想恢复到40年前的共和政体，又担心再次出现克伦威尔那样的专制君主，便只有在制度上向国王权力施加有效的约束。在这种双向意愿的组合下，立宪君主制度在英国诞生。1689年颁布的《权利法案》(Bill of Rights)、1694年的《三年集会法案》(Triennial Act)、1701年的《王位继承法案》(Act of Settlement)等一系列法令极大地约束了英王的实际统治权，保证英国议会的立法、财政、司法等各项权力，从而解决了始终扰乱斯图亚特王朝时代英国政局稳定的王权与议会对抗之难题。正如有学者总结的那样，经历了光荣革命的“英格兰人成功地驯服了庞然大物型的现代国家，他们没有摧毁利维坦的巨大能量，相反是使它响应他们的意愿，服从他们的法律”。(36)
表面上，光荣革命后英国的立宪制度仍给予英国国王对外宣战、媾和、签约等特权，但实际上，对这种特权的限制却非常严格。首先，1701年英国议会颁布的《王位继承法案》明确规定，当非英国出生的人担任英国国王时，不经议会同意，英国国王不得进行任何为保卫不属于英王属下领地或领土的战争，且任何外国人不得担任枢密院大臣或其他政府官职，不得担任议会议员，(37)这最大限度地降低了英国国王为个人私利随意动用英国资源的可能性。其次是财政限制。1698年，英国议会明确拨给王室每年70万英镑的终生款项(即所谓“Civil List”)，同时规定除此之外的其他开支需由议会讨论决定，这促使国王必须充分征求议会的同意才能获得推行对外政策所需的经费，由此便形成了对外政策领域王权与议会之间的相互制衡，诚如1739年时一位英国贵族在英国议会上院的一段发言中表述的那样：“诸位都知道，媾和与开战的权力是由国王掌握的……我们的宪法始终表明，国王在决定和平与战争时有权利让议会参与，也有权利不让议会参与。没有哪位明智的国王真地会冒险不让议会参与。”(38)
更为重要的是王权本身的变化。威廉三世和安妮女王固然还有效地掌握着政府决策和运行的大权，但自1714年起，入主英国的汉诺威王朝国王逐渐地把几乎所有的职权托付给内阁，“王权”的内涵不再是国王本人的权力，而逐渐演变为现代意义的“行政权”。内阁成员作为国王的大臣表面上要听命于国王，但实际上却恰恰相反，按英国人传统的说法，“乔治一世不过是他的大臣的代码而已”，(39)其继承人乔治二世(1727—1760)也大致如此。相继掌握英国政府决策大权的罗伯特·沃波尔(Robert Walpole)、佩勒姆兄弟(Henry Pelham和Thomas Pelham-Holles)、老皮特、诺斯勋爵(Lord Frederick North)等人大多是英国主要政党辉格党或托利党的领袖，往往作为议会多数党的领袖出任英国首相。但这种身份并不能保证他们的政策始终得到议会的多数支持，他们必须通过协调党派利益来推行政策主张。这样一来，对外政策的决策程序，就由国王与议会之间的商讨演变为议会中各党派和各利益集团之间的讨论和协调。因此，“议会成为政治集团在其中明确其立场和表述其观点的机构，也成为政府得以在其中将其政策规划向国内外听众阐述为国家利益以寻求支持的机构”。(40)议会中的党派利益之争，总是借助“国家利益”的口号，如埃德蒙·伯克在1770年的《当前不满之原因思考》一书中界定的那样：党派“是这样一群人，他们联合起来，依据一些他们全都同意的特定原则，通过共同行动来推进国家利益”。(41)
18世纪英国议会下院议员虽然是在极其有限的选举权范围内产生，他们还是逐渐把自己定位为人民的代理人，自诩以促进英国国家利益为己任，如著名政治家威廉·皮特声称的那样，是人民派他来帮助国家的。(42)出于这种意识，议会下院议员经常反对内阁和政府政策，这种反对也被英国民众和舆论称道，如1770年的一篇报纸文章宣示的那样：“议会中对政府举措的反对，就其本身而言从来都非邪恶之事，它对国家来说经常有着创造性的益处。”(43)18世纪英国议会的两党制尚不十分成熟，有许多议员不属于辉格党或托利党中的任何一派，因此，首相及其内阁大臣不得不仰仗这些所谓的“独立派”议员的支持，也因此需要争取普通民众的支持，因为“虽然其时的选举制度还算不得民主，但公众舆论的影响对于议会议员如何投票远非无关紧要”。(44)
由于议会在决策过程中的巨大影响力，英国决策者保证对外政策得以推行的关键就在于获得议会的支持。为此，他们必须充分考虑到英国整体的国家利益，或至少要让议会和大部分民众相信他们的政策合乎国家利益的要求。这并不等于说18世纪的英国对外政策不会出现偏差和失误，但这套体系的确保证了英国不会推行可能招致多数国民反对的政策。至于国王的个人要求，在18世纪的英国政治中已无足轻重，即使他们有时的确也能追求自己的某些图谋，但他们必须首先影响内阁大臣，进而影响议会的意向，才能将个人的利益偷偷融入英国国家利益的旗号之下，正如伦敦的一家主要报纸《箴言报》(Monitor)在1758年曾揭示的那样：“糟糕的大臣不经请示议会，就以英国利益的虚假幌子同意参与保卫外国领土，然后再寻找方法来保证在议会两院获得多数支持。”(45)而在有些时候，国王的意向干脆会因大臣的反对而无法实现，例如，当1733年法国发动波兰王位继承战争时，英王乔治二世及其德国出生的卡罗琳王后一再敦促首相沃波尔介入大陆政治，沃波尔却予以坚决拒绝，他对王后称，“夫人，今年在欧洲有5万人被杀，而其中没有一个是英国人。”(46)这个珍惜英国人生命的理由，令国王夫妇难以否决。
议会在英国对外政策决策中所起的巨大作用，反映在有关外交事务的辩论在英国议会辩论中所占的较大比例。据英国学者的最新统计，在1714年以后的最初十多年间，在英国议会上下两院总共1500次辩论中大约有一半是专门针对对外政策以及与对外政策相关的事务，而且，许多表面上是内部事务的议题，如陆海军拨款比例、对大陆国家的津贴、1715年叛乱后对天主教徒的惩罚措施等，也是部分地或主要地受到了战略考虑的驱动。(47)在以后的阶段，情况大致类似。在1732—1750年间，有关对外政策问题的辩论也占到议会辩论次数的一半；只有1750—1763年间出现了例外，其间对外政策问题的辩论不到议会辩论总次数的1/3，但那是由于议会记录明显不完整所致。(48)
光荣革命不仅导致了英国政坛决策程序的变化，还导致一系列涉及面广泛的法案出台，大大缓解了英国内部社会政治矛盾。尤其在宗教方面，1689年颁布的《容忍法案》(Toleration Act)有着重大意义，该法令重申英国国教的主导地位，但又给予其他非国教信徒(但不包括天主教徒(49))自由信仰的权利，只要他们不反对国教教会信条。这项法案至少部分实现了宗教宽容的信念，使得占英国民众很大比例的清教徒等新教教民有了较自由的生存空间，从而大大降低了自16世纪上半叶起一直困扰英国内部团结的教派纷争之危害性，有力提升了英国社会的和谐度。
由于光荣革命建立的宗教和社会政治制度得到英国大多数民众的认可，他们对保持这种制度有了自觉的热情，特别是在“詹姆斯二世党人”(50)复辟活动始终存在且得到外国(主要是法国)支持的情况下，英国民众对战争和外交保持高度的关注，对外政策成为英国政治中的优先考虑事项。历史学家注意到，从17世纪末起，英国人成为一个“政治民族”(political nation)，他们“拥有了”英国的大战略。“外国消息通常占据英国报纸的头版，实际上也主导着整个报业……这主要是因为英国民众执着于遏制路易十四及其‘普世君主’的计划”；除了荷兰共和国外，整个欧洲没有哪个国家的公众像英国公众这样对对外政策和大战略问题如此感兴趣。(51)在路易十四之后情况同样如此。英国学者的详尽统计显示，在1714—1725年间，英国出版的所有小册子(pamphlets)和书籍中，有关对外政策主题(军备、殖民地、贸易和通商)的将近10000件，相比之下，涉及宪政和“斯图亚特复辟”主题的只有5000件左右；在1726—1763年间，前一类主题的数量基本上都保持在后一类一倍左右的规模。(52)这些数据表明英国民众对英国争取并保持国际强势地位的关注程度。而且，这种关注往往倾向于支持国家大战略，有学者断言，“从历史回顾来看，1689—1815年间呈现出一种主流，即社会各阶层广泛赞同国家的对外和贸易战略；即使在与北美殖民地人发生无利可图的冲突时期，这种赞同也保持了平衡。”(53)
三、财政汲取能力
一个国家的潜能以其领土人口规模及经济实力为基础，同时，使这种潜能得以有效发挥出来的实际手段和具体措施也不可轻视，在许多时候，国家调集政府可支配资金的能力显得更为直接和有效。如前所述，光荣革命时的英国整体国力不强，远逊于当时的欧洲霸主法国，但它却能在对抗法国的斗争中迅速崛起，其重要原因是其优于其他欧洲国家的财政体系。
1689年到1815年间连绵不断的战争对任何欧洲国家的财政来说都是严峻的考验，正常的税收收入已难以经受这种考验。法国由于其庞大的人口和经济规模，国库收入总额大大高于英国。理查德·邦尼的统计图表清楚地表明，在1688年以后近一百年中，法国每年的国库总收入始终比英国多出1/2至1倍以上。(54)但法国在资金筹措方面却无法与英国匹敌，原因是它寻求资金来源的手段过于单一，除以税收为主干的国库收入之外，法国的其他财政手段颇为笨拙。法国政府筹措战争经费的另一个主要途径是从私人银行举债，按沃勒斯坦的说法，这是一种“利用货币贬值……不利于未来税收的举债形式”，商业银行家出售以财政部对未来税收的预期为基础的贴现债券，他们“实际上发行了以政府在战争时期作出的并不可靠的诺言为基础的信用货币，这个信用大厦在1709年崩塌了”。(55)路易十四死后，苏格兰冒险家约翰·劳(John Law)依靠发行纸币和股票等金融投机手段来拯救法国经济，结果在1720年因密西西比公司倒闭再一次爆发金融危机，以致法国人在整个18世纪都始终对纸币、银行、债券和股票等戒心重重，而这些本应是振兴法国财政的有效手段。(56)因此不难理解，财政困难持续困扰路易十五和路易十六的政府。法国直到1800年拿破仑当政时期才建立了承担国家储备银行职能的“法兰西银行”(Banque de France)，比英国的同类机构“英格兰银行”(Bank of England)晚了106年。由于缺乏高效的中央银行，法国发行国债和循环支付利息等资金筹措手段极不可靠。在1716年到1771年间，法国的国债不仅没有增加，反而减少了1/3。(57)故法国经济学家艾萨克·德·平托(Isaac de Pinto)在1771年评论道，“毁灭法国金融的并非信誉本身，麻烦的是在需要之时信誉不起作用，这也许是后来(七年战争中)灾难的主要根源”。(58)
英国在斯图亚特王朝时期也与法国一样，不存在任何系统性的公共债务，英国国王通常也只是从私人银行家那里借取临时性的债务，然后依靠日后的税收等收入来偿还。但威廉三世入主英国之后改变了英国的财政手段，他意识到自己是外国人，故不愿意通过提高对英国人的税收额度来增加国库收入，相反，他更愿意将荷兰的公共债券实践引入英国。他的想法得到了英国议会领袖们的积极响应，他们也认为，通过对公共债务的直接投资将英国的有钱阶层与政府绑到一起的确是一项好政策。光荣革命之后，英国政府开始大规模发行国债。英国国债种类繁多，一部分是可在一定期限后兑换的短期或称贴现债券(unfunded debt)，也称流动债务(floating debt)，另一部分是公司借贷等长期国债(funded debt)，也称固定国债(consolidated debt)。其中，由大公司提供的长期国债对英国财政的贡献最大，英国政府在授予大公司诸多贸易和其他特许权时往往要求公司向政府提供长期或永久贷款作为条件，如1698年英国议会要求重组中的英国东印度公司向政府提供200万英镑的贷款，1702年又要求该公司提供120万英镑贷款。(59)
为保证国债系统和财政运转的稳定，英国政府努力将流动债务转变为固定债务，即由大公司和大银行受理散户的短期债券，而这些公司和银行集中向政府提供长期或永久贷款。例如，1711年，英国财政部与新建的南海公司(South Sea Company)进行交易，将900万英镑的短期债务一次性置换成固定国债。(60)在18世纪中，英国固定国债在国债总额中的比例大增，而流动国债份额则下降到无足轻重的地位。在1696年，英国固定国债为120万英镑，流动国债达1040万英镑，固定国债占国债总额的10.3％；到1748年，固定国债增达6870万英镑，流动国债却只有740万英镑，固定国债占国债总额的90.2％；到1785年，固定国债达2.396亿英镑，流动国债仅有580万英镑，固定国债占国债总额的97.6％。(61)
使所有这些国债事务得以顺利运作的一大创举是“英格兰银行”的建立。随着光荣革命后英国国债业务的扩展，老式的“钱庄”显然已难以胜任现代金融业务。从1691年起，以威廉·帕特森(William Paterson)和迈克尔·哥德弗里(Michael Godfrey)为首的一帮英国银行家和富商倡议创建全新的全国性银行来确保金融流通的安全。1694年英国议会终于同意他们的呼吁，但开出了这样的条件：英格兰银行的120万英镑启动本金将作为永久性贷款全部借给英国政府，政府则每年返回给该银行8％约10万英镑的利息，并授予该银行经营国债业务等一系列金融特权。(62)英格兰银行虽然由私人拥有和经营，但却与英国政府有着极其密切的联系，行使着许多本质上属于政府的职能，实际上成为类似于国家储备银行的金融机构。正因为如此，虽然英格兰银行从一开始没有一分钱现金(其本金已全部借给政府)，但它在世人眼里却是一个绝不可能倒闭的银行，由此急剧吸纳了庞大的资金，迅速扩张成为一个金融帝国，也成为英国政府几乎取之不竭的资金来源，到1793年，英格兰银行的资金达1176.6万英镑，全部借贷给英国政府，之后银行还获得300多万英镑的盈利。(63)
光荣革命后英国诸多阶层的利益在政府中得到了较大体现，他们对新政府充满了信心，更担心詹姆斯二世的复辟活动将会推翻合乎他们意愿的体制，因此英国民众非常踊跃地购买债券，英国民众人均认领的国债额在威廉三世时期达3.10英镑，到美国独立战争时期更增加到29.15英镑。(64)购买英国国债的不仅有英国本国的民众，还有许多外国人和外国银行，如荷兰人、西班牙和葡萄牙的犹太人以及法国的胡格诺教徒。正如沃勒斯坦指出的那样，“英国国债赖以确立的关键信用是荷兰银行家及其金融盟友，包括那些组成所谓胡格诺教徒国际组织的人。”(65)这些源源不断来自国内外的资金大大缓解了英国因战争带来的巨大财政压力。在詹姆斯二世统治时期(1685—1688)，英国政府的年均财政支出仅为216.8万英镑，威廉三世时期(1688—1702)年平均支出猛增至600万英镑左右，其中1696年达799.8万英镑；安妮女王时期(1702—1714)年均支出达760万英镑，其中1711年达1514.5万英镑；奥地利王位继承战争时期(1740—1748)达900万英镑，其中1748年达1194.3万英镑；七年战争时期(1756—1763)达1450万英镑左右，其中1761年即达2111.2万英镑。(66)但政府运作却未受到任何阻遏，其原因就在于来自巨额国债的坚强支撑。英国国债总额在1700年达到1420万英镑，1763年增至1.326亿英镑，1783年达2.318亿英镑。(67)如此巨大的债务无疑超出英国政府的实际偿还能力，即使是利息支付也已是沉重负担。虽然英国国债约4％的利息额远低于其他欧洲国家，只有同时期法国国债利息的一半，但在1787年度，英国财政部仅支付国债利息就要耗费940万英镑，而当年英国整个的税收和关税收入只有大约1300万英镑。(68)
不过，英国政府这种几乎纯粹靠举债度日的做法，其危险性并不像想象的那样大。就国内债务而言，政府通过税收收入来支付债务的利息，等于把纳税人的钱转给了国债债主，这种财富的转换固然是损害一部分人而让另一部分人得利，但就英国整体而言，这种转换并未产生任何影响，“就如同一个人的钱从一个口袋转到另一个口袋一样”。(69)至于外债，英国政府需要将英国财富以支付利息的方式转给其他国家，但在另一方面，正如一些经济学家早就指出的那样，“这种大量偿还外币的需要，或许可以刺激(也的确刺激了)用于出口贸易的生产以及就业。”(70)无论是外债还是内债，光荣革命后英国政府通过国债获得的大量资金使它得以大大提高国家支出，这种“国家支出的猛烈增长，特别是海军部订货造成的对生铁、木材、布匹和其他物资的巨大而持续的需求，造成一个‘反馈环’，促进了英国的工业生产，刺激了技术上一系列的突破”，(71)为工业革命的来临开辟了道路。
此外，国债收入还使英国政府得以避免通过大幅度提高税收来筹集战费。当然，18世纪英国的税收还是不断增加的，税收占国民收入的比例从斯图亚特复辟王朝时期的3.5％增加到北美独立战争时期的11％—12％，(72)但英国的税收始终是稳步增加而非骤增的，而且主要是依靠征收间接税而不是直接税，故普通英国民众并没有明显感受到来自税收的压力，他们也因此不会对政府的对外战争有太大的抵触，这对维持英国的社会政治稳定也极有帮助，使英国政府得以在无需顾忌国内动荡的条件下全心追求其对外政策目标。不仅如此，或许是作为英国政府的债主，许多英国人和英国公司最不愿意看到的是现政府垮台从而让自己的投资落空，他们也把政府打赢对外战争、保持英国在国际体系中的优势地位与自己的个人利益挂起钩来，这不期而然地起到了凝聚英国民众向心力的作用。
当进入19世纪英国的世界霸主地位更加牢固之后，伴随着工业革命的兴盛和贸易的全球性扩展，英国政府获取资金的其他途径更加有效，对国债的依赖也逐渐减低。拿破仑战争结束之时英国的长期国债总额达8.46亿英镑，而此后英国尽管经历了克里米亚战争、镇压印度民族大起义和布尔战争等重大对外战争，其国债总额却反而下降，到1914年第一次世界大战爆发前，其长期国债额只有6.51亿英镑。(73)（未完）